根据法律法规，农村集体经营性建设用地不能参与市场交易。转机来自于2015年。2015年9月，战旗村以每亩52.5万元、总价703.5万的价格，将一宗13.4亩集体经营建设性用地出让给社会企业，后者用于建设乡村旅游项目。配套改革同步推进在打通入市环节，并非意味着农村集体经营性建设用地的探索完成。其中一个例子是，截至目前，郫都区政府已经印发了《郫都区农村集体经营性建设用地入市规定》等28个农村土地制度改革配套文件。
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成都郫都土改
来源丨21世纪经济报道（ID：jjbd21）
记者丨李果 成都、湄潭报道
编辑丨吴红缨
图文无关。图片来源 / 新华社
12月20日，70岁的张朝凤凑近公告牌，仔细在上面寻找自己家所在的位置。
这块矗立在战旗村村口的公告牌，是成都市郫都区唐昌街道部分乡村的招商引资信息介绍。白色的地图上，用红色标注着每一个项目的面积、土地性质、价格和拟建设项目。
当地街道办的用意，本是希望利用这里每天如织的游客，找到合适的资本，但也吸引了如张朝凤这样的邻村人，在其中找自己家的位置。
经旁人指点，她有了大致的确认：“要用我们的土地建一个酒店”。张朝凤所说的土地，是指自己所在的柏木村的集体经营性建设用地。
她期待的是，自己所在的乡村也能够如战旗村一样，能够通过利用集体经营性建设用地发展乡村旅游，吸引更多的游客，自己也有更多的收入。
农村土地问题专家、成都市社科院原副院长陈家泽也有这样的感触。12月20日，他对21世纪经济报道记者表示，对于发展农村经济而言，如何利用好农村集体经营性建设用地非常重要。或者说，无论是发展乡村旅游，还是提高农民的财产性收入，集体经营性建设用地都是最关键的土地来源。
战旗村之变
12月20日尽管并非假日，但战旗村的乡村旅游项目“乡村十八坊”依然游客如织，无论这里的布鞋、豆瓣甚至是粗加工的农产品，都成为游客喜爱的伴手礼。
游客脚下的土地，曾经是村里闲置多年的集体经营性建设用地。如今随着村里数宗类似土地与国有土地“同权同价”的身份进入市场交易，不仅打通了社会资本参与乡村旅游建设的通道，也推动了战旗村从过去贫瘠的乡村成为四川集体经济十强村。
张朝凤也希望自己所在的乡村，能够有这样的变化，由于经年累月的田间劳作，她的脸如同这片土地一样，被时光一遍又一遍耕耘后，布满细细长长的皱纹，“一旦村里面的集体土地实现流转，不仅能够有分红款收入，自己也有机会找到贴补家用的工作”。
张朝凤所说的分红款收入，即集体经营性建设用地出让后的现金分配部分。以2015年战旗村第一例集体经营性建设用地出让金分配方式为例，其13.4亩集体经营建设性用地的成交总额达到705.97万元，在扣除土地整治成本和入市成本之后按照2:8 的比例进行分配，其中20%现金分配给1704名集体经济组织成员，人均增收520元，同时提取公积金后，集体经济组织成员股增值2600元。
此外，通过社会资本的进入，村民们又在战旗村获得了就地工作的机会。而完成以集体经营性建设用地为核心的土地供给，并推动乡村经济发展，战旗村的探索走过了数十年的历程。
这个位于成都市郫都区西北部，毗邻都江堰和彭州的村庄，因在上个世纪60年代的一场劳动竞赛中获得一面锦旗，而由“集凤大队”改名“战旗村”。
当年的战旗村，穷困窘迫。12月20日，现任村支书高德敏对21世纪纪济报道记者说，最苦的时候，茅草建起的家四面透风，躺在床上可以看到星星。
1978年后，战旗村尝试过创办村集体企业，如机砖厂、酿酒厂、复合肥厂、豆瓣厂等。但在此后的20余年，这些企业不再具备竞争力，大部分停办。村民们找不到合适的工作，便跟随打工人群南下，往日机器的轰鸣声和闲置的土地一样，湮没于杂草中。
这并非战旗村独有的现象，在相当长的一段时期中，中国乡村与城市呈现出明显的二元化发展结构，乡村越来越凋敝，城市越来越发达。
在高德敏之前，历任的战旗村党支书也想了各种办法，试图发展村里面的经济，将外出的村民再吸引回来。
2007年，成都获批设立统筹城乡综合配套改革试验区，国家要求成都在重点领域和关键环节率先突破，大胆创新，尽快形成统筹城乡发展的体制机制，促进城乡经济社会协调发展。
土地改革被认为是最关键的改革，成都开始全面推进农村土地确权颁证工作。
12月20日，郫都区国土局相关人士在接受21世纪经济报道记者采访时指出，如果没有此前几年的农村土地确权颁证，以及集体经济组织成员权的固化，此后包括农村集体经营性建设用地入市等改革是无法推进的。
入市激活土地资源
不过“沉睡”的土地资产如不能释放出来，农村经济发展仍阻碍重重。
高德敏说，在统筹城乡改革的背景下，战旗村开始了一系列以土地为背景的农村经济发展尝试，“但大量闲置的集体经营性建设用地如不能入市交易，农村经济仍难以发展”。
如根据郫都区的统计显示，辖区内的集体建设用地规模11.3万亩，符合规定的经营性建设用地规模2.29万亩，在乡村旅游迅速发展，以及国有建设用地指标趋紧的大背景下，农村集体经营性建设用地是对现有土地资源极大的补充。
根据法律法规，农村集体经营性建设用地不能参与市场交易。转机来自于2015年。当年全国人大常委会授权全国33个县(市、区)开展农村土地制度改革三项试点，这些地区暂停实施土地管理法和城市房地产管理法关于集体建设用地使用权不得出让等规定，同年12月又决定授权试点地区暂时调整实施物权法、担保法关于集体所有的耕地、宅基地使用权不得抵押等规定。
作为试点之一，郫都区承担了集体经营性建设用地入市改革任务。所谓农村集体经营性用地入市，意思就是，在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地使用权出让、租赁、入股，实行与国有建设用地使用权同等入市、同权同价。
2015年9月，战旗村以每亩52.5万元、总价703.5万的价格，将一宗13.4亩集体经营建设性用地出让给社会企业，后者用于建设乡村旅游项目。这个价格尽管与当年唐昌街道的国有土地价格相差30万左右，但仍极大地推动了村集体资产、以及当地村民的人均收入增长。
同时，随着农村集体经营性建设用地可以入市交易，也使得社会资本找到了进入农村市场的突破口。
21世纪经济报道记者获得的信息是，郫都区全区的集体建设用地规模11.3万亩，符合规定的面积2.29万亩，近期可入市的集体建设用地4932.79亩。目前该区已入市47宗地，面积1071亩，获得土地出让收益9.43亿元，平均单亩价格达到88万元。
在分配机制方面，集体经营性建设用地获得出让收益款后，扣除土地整治成本和入市成本之后按照2:8比例进行分配，其中20%现金分配给集体经济组织成员，另外80%包括30%公益金、10%风险金和40%公积金的提取，其中公益金用于统缴社保、公共基础设施维护等，公积金则用于集体经济组织发展。而上述47宗土地入市后，相关农民集体和个人获得7.17亿元的土地增值收入。
2017年，战旗村集体资产达4600万元，集体经济收入462万元，村民人均可支配收入26053元，成为四川集体经济十强村。
“作为试点地区，我们的目的是进行与集体经营性建设用地入市相关的各项探索，因此最终会有多少宗入市交易，并不是我们追求的目标。”上述郫都区国土局相关负责人对21世纪经济报道记者表示，“在可入市交易的近5000亩集体经营性建设用地中，未来还有多少土地会上市交易，第一是看村集体的意愿，第二是看市场方的意愿，政府已经将各项交易环节打通，剩下的就交给市场自己来决定”。
配套改革同步推进
在打通入市环节，并非意味着农村集体经营性建设用地的探索完成。事实上从2015年至今，各个地方的探索不断推进。
其中一个例子是，截至目前，郫都区政府已经印发了《郫都区农村集体经营性建设用地入市规定》等28个农村土地制度改革配套文件。
“每一个配套文件的下发，都意味着我们在这项探索中又前进了一步”，郫都区国土局相关负责人对21世纪经济报道记者表示。
根据中央的目标，集体经营性建设用地入市，要做到和国有建设用地“同价同权”。
同价，即在相似区位，两者的亩均价格要实现趋同；而同权，则意味着，集体经营性建设用地能够和国有土地一样，获得各类权属，其中重要方面，即实现抵押融资功能。
为此，郫都区出台了《农村集体经营性建设用地使用权抵押贷款工作意见和抵押登记办法》，将农村经营性建设用地使用权纳入区农村产权抵押融资风险基金保障范围，由市、县两级风险基金对于收购处净损失按4∶6的比例分担，并对开展农村集体经营性建设用地使用权抵押贷款的金融机构实施专项奖励和信贷激励。
另外，在合同结束后，如何解决农村集体经营性建设用地的续期的问题？这亦是这项探索深入推进的一步。郫都区的做法是，以“制度延续留接口”的思路，提出“协议约定，优先续期，物权保护，评估在前，有偿使用”的办法。而这项办法，获得了原国土资源部土改领导小组的认可，并向全国的试验区转发了这一经验。
另一方面，随着社会资本的进入，乡村面貌发生极大的变化，《郫都区乡村振兴战旗示范片区村级土地利用规划》，提出要科学布局农村生产、生活、生态空间，为人才、资金、产业、文化进入乡村提供空间载体。
郫都区国土局相关负责人对21世纪经济报道记者表示，这是郫都区在探索中的另一个经验。
即在当地集体经营性建设用地入市之前，先期进行项目规划，其目的是避免过去农村发展缺乏规划，造成乡村风貌不统一与资源的浪费。
在这个规划里，郫都区打破传统的行政区划，坚持以多规合一为统领，探索打破行政界线，实行村与村的连片规划，统筹生产、生活和生态用地空间布局，预留产业发展的规划空间，提升乡村土地利用价值。
以战旗村为例，未来在乡村旅游的发展中，将联合横山村、火花村、西北村、金星村等周边2.6平方公里区域，规划建设泛战旗景区，以合力创建4A级旅游景区。
湄潭县的试验
同样的故事还发生在600公里外的贵州省湄潭县，也是33个土地改革试点地区之一。
12月19日，该县农村改革试验区办公室主任陶通艾对21世纪经济报道记者表示，目前湄潭县一共有45宗经营性建设用地入市，总面积达到180.22亩。
“目前湄潭可入市的经营性建设用地约1000亩，这表明超过十分之一左右的土地卖出去了”，陶通艾说，“在成交额方面，最高110万，最低16万。最高的主要是在镇中心位置，当地国有土地拍卖的价格在120万左右，因此地段最好的农村集体经营性建设用地几乎接近国有土地价格，做到了同价的试验目的”。
湄潭在探索中发现，中小型企业更乐于参与集体经营性建设用地的竞拍。如湄潭同心缘商贸有限公司作为当地从事物流仓储的小微企业，因业务扩大需要亟需新的仓储用地。而由于国有工业园区进入门槛较高，只能使用集体土地。
对此，湄潭县国土局相关负责人说，在当前国有工业园区偏好大企业、大项目的市场环境下，集体经营性建设用地能够满足资金有限、用地成本约束较紧的小微企业的需求。集体经营性建设用地入市将为小微企业提供生存和发展空间，另一方面，又可以拉动民间投资，促进实体经济发展，增强地区经济发展的活力和内生动力。
但从多个地方的现实情况观察，如在湄潭、郫都等地，符合入市条件的分散闲置土地不少，但除城区外，大部分因交通、地理位置等条件不好，整体表现出的市场热度并不高，也导致实现同价的难度较大。
湄潭在这一方面，进行了另一项探索，类似国有建设用地的增减挂钩。
“由于湄潭的经济发展与地理位置所造成的土地价值差距较大，因此就地入市的仅12宗，45宗里面大部分依靠调整入市的方式买卖”，陶通艾说，“即在确保建设用地不增加，耕地数量不减少、质量有所提高的前提下，对村庄内零星、分散的集体经营性建设用地先复垦后，按计划调整到本县域内的产业集中区入市”。
抵押融资待再探索
不过在地方的实践中，部分内容的探索仍出现差异化。
以市场经济主体的设立为例。郫都区的做法是，由于集体经济组织不具备合法的市场主体资格，因此成立了村一级的集体资产管理有限公司，以符合《公司法》对于企业法人的要求。
与郫都区不同的是，湄潭并没有成立集体资产管理公司，而是以村股份合作社的方式成为了集体经营性建设用地入市的实施主体。
与前者相比，后者的注册部门为农业局，而非前者的工商局。陶通艾说，这样的好处是，第一是属于农村农业部的“特别法人”，第二是注册的资金没有严格的限制，村民入股即可，且为全村人共有，一人一股的方式，平均化分配利益。第三是，在农业局注册所缴纳的税金比工商部门更低。
在农村集体经营性建设用地方面，未来还将进行哪些方面的探索？多地国土部门负责人对21世纪经济报道记者称，都在等“靴子”的落地。
其所说的“靴子”，是指即将召开的十三届全国人大常委会第七次会议。这次会议将审议“再次延长授权国务院在北京市大兴区等三十三个试点县（市、区）行政区域暂时调整实施有关法律规定期限”。
“如果试验还继续推行，后续将会制定更多的配套政策，以完善这项政策。”一位地方官员对21世纪经济报道记者表示。
同时，通过对多地的国土部门与金融机构进行采访，一个共识是，未来探索突破的重点领域在于集体经营性建设用地使用权的抵押融资。
根据自然资源部的数据，截至2018年3月，33个试点地区共查明农村集体经营性建设用地约11.9万宗、141.5万亩，其中入市地块812宗，面积1.6万亩，总价款约183亿元。
但金融机构参与比例依然较小。截至今年3月，33个试点地区共办理78宗集体经营性建设用地抵押贷款，贷款金额约23.56亿元。
以湄潭为例，在出让的45宗土地中，目前仅有1宗土地获得了100万的抵押融资。“对于金融机构而言，土地的权益意义不大，主要是地上附着物，如建筑等，金融机构依靠这个来估价”，陶通艾说。
“下一步，湄潭计划设计一个风险分担机制，以鼓励金融机构在集体土地的抵押融资方面的更有动力”，陶通艾说，“如果延长试点，我们将推动这项改革，可以说即将召开的会议对于地方的土地改革意义重大”。
在农村集体经营性建设用地的抵押融资方面，郫都区已办理抵押22宗，143.33亩，融资2.07亿元。
郫都区的探索是，创新风险分担机制，将农村经营性建设用地使用权纳入农村产权抵押融资风险基金保障范围，由市区两级风险基金对收购处置的净损失按4：6的比例分担。同时，对开展农村集体经营性建设用地使用权抵押贷款的金融机构实施专项奖励和信贷奖励。
现行担保法规定，乡（镇）、村企业的土地使用权不得单独抵押，以乡（镇）、村企业的厂房等建筑物抵押的，其占用范围内的土地使用权同时抵押。对此，四川省社科院副院长郭晓鸣认为，国有土地与集体土地抵押应体现同地同权，“未来可以规定，以出让、租赁、作价出资（入股）方式入市和具备入市条件的农村集体经营性建设用地使用权可以办理抵押贷款。”
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本期编辑 陈思
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